西汉定都长安后，每年需从关东运输大量谷物以满足关中地区贵族、官吏和军队的需求，转漕逐渐制度化。汉初ม，每年运量为几十万石。武帝初ม年，增到一百多万石，以后又增到四百万石。元封元年前110่，根据桑弘羊的建议，令民纳粟补吏、赎罪，各农官又多增产，政府掌握的粮食大增，漕运一度增到每年六百万石，一般则仍保持在每年四百万石左ุ右。漕运用卒达六万人。由á各地护漕都尉管理，沿途县令长也有兼领漕事的。漕粮则输入大司农所属的太仓。此外，在武帝ຓ连年用兵和开西南时，对军队所需的粮食也都进行了费用浩大的转漕运输，甚至漕转一石，沿途要耗费十余钟粮食，大大加重了人民的负担。
东汉建都洛阳，从山东、河北、江淮等地转漕粮食到京师，路程较近，又不需经过砥柱之险，改善了漕运困难的局面。因此光武帝初年省罢了护漕都尉。但此时漕运事业仍有一定的展。光武帝建武二十四年公元48在洛阳南修阳渠引洛水以为漕。明帝ຓ永平十二年公元69王景治河，自荥阳今荥阳县东北到เ千乘今山东高青高苑镇北海ร口，筑堤修渠，使新莽始建国三年公元11黄河徙道后混流的黄河、汴河分流，便利了南来的漕粮自淮河入汴，北来的漕粮循河、洛而西，使京师粮食供应不忧匮乏็。这是东汉漕运事业的最大成就。此外，如光武帝时王霸击匈奴，曾从温水即漯余水，流经今北京北漕运军粮，安帝时虞诩为武都太守，在沮今陕西略阳东、下辩今甘肃成县西间数十里烧石剪ຘ木开漕船道等，也都改善了各该地区粮食运输紧张的状况。
此后，京杭大运河成为明清政府经济流通和政治统治赖以维系的交通生命线。为了确保这条生命线的畅通无阻，明清历代王朝几乎是不计成本地从政治、经济、军事等方面给以保障。
漕运总督－机构性质
明末清初，战乱频扔，河道年久失修，至康熙初年黄河下游到处决口，灾害连年。据不完全统计，清初顺治元年至康熙ກ十六年1644๒—1677年淮河流域的黄河夺淮之灾的次数多达90่起。［2๐］自徐州砀山以下至涟水海口，黄河决堤七、八十处，洪泽湖高家堰决口三十多处，翟家坝决口成河九道，清口、运口淤为陆地，不仅百姓田庐受淹，而且运道受阻，每年从南方供应京城的四百万石漕粮也失去保证。
康熙六年166๔7๕年七月，康熙帝亲政不久ื，黄河在桃源南岸烟墩决口，沿河州县悉受水患，清河冲没尤甚，黄河下流既阻，水势尽注洪泽湖，高邮水高二丈，城门堵塞，乡民溺毙数万。［3］从这时起，水患便引起了康熙帝的高度重视，正如康熙帝自己所言：“朕自十四岁即反复详考如宿迁以下高家堰等运河。”［4๒］他悉心研究治河方略๓终身不缀。
康熙九年1้670年三月，策试天下贡士于太和殿前，康熙帝以澄清吏治和治河为策论试题，其中提出“漕粮数百万石，取给东南，转输于黄、运两ä河，何以修浚得宜？而天庾籍以充裕ษ，俾国收利，民不受其害？其必有道以处此。尔多士志学已久，当有确见其中，其各摅凤抱，详切敷陈，朕将亲览焉。”［5］
康熙十一年1672年四月，康熙帝派侍卫吴丹、学士郭廷祚阅视河工，绘图进呈。［6］康熙十五年1้6๔76年高家堰大溃决，仅武家墩至高良涧就出现三十四处决口，淮水迅下跌，河蹑淮后，大量倒灌入湖，形成上破归仁堤，下破高家堰，突入里运河，漫流里下河的严重局面。江南财赋重地被淹，运道受阻，对平定“三藩”的战争也极为不利。因此，尽管国家财政仍然比较困难，康熙帝ຓ还是下决心对黄河、淮河进行全面治理。康熙帝ຓ命冀如裼等视察河工，行前一再嘱托:“河工ื经费浩繁,迄无成效,沿河州县百姓皆受其困。今命尔等前往，须ี实心相视，将河上利害情形体堪详明，各处堤岸应如何修筑，务为一劳永逸之计，无得苟且塞责。如堪视不审，后复有事，尔等亦难辞咎”。［7］同年十二月,康熙帝还从治河、导淮、通漕的长远之计着想，“命江南淮、扬所属沿河地方แ栽植柳树，以备河工之ใ需。”［8］
康熙十六年1677年二月，在平定“三藩”激战正酣的时刻，康熙帝ຓ敕谕安徽巡抚靳辅总督河道。靳辅上任后，驻节清江浦，深入各河道水域调查研究，“周度形势，博采众论，为ฦ八疏同日上之”。［9］辅疏言：“治河者当审全局，运道之阻塞由河之ใ变迁，河之变迁由向来治河多尽力于漕艘经行之地，其他决口以无关运道遂缓视之ใ，以致河道日坏。”［10่］靳辅指出：“清口以下不浚筑，则黄淮无归，清口以上不凿引河，则淮河不畅。高堰之ใ决口不尽封塞，则淮分而刷黄不力，黄必内灌，而下流清水潭亦危。且黄河南岸不提，则高堰仍有隐忧，北岸不提，山以东必遭冲溃。故筑堤岸，疏下流，塞决口，但有先后，无缓急。今不为ฦ一劳永逸之计，屡筑屡圮，势将何所底止。”［11］疏上，群臣多异议，因其与康熙帝一劳永逸、全面修治的方针契合，康熙帝ຓ特加所请。
康熙十七年1้678年正月，康熙帝批准拨帑ກ金二百五十余万两，限靳辅三年告竣。［12］从此，在靳辅主ว持下，大规模的河道治理全面展开。靳辅借鉴明代水利学家潘季驯“筑堤束水，以水攻沙”的理论，提出“筑堤束水与引河放水交相使用”的理论。在治河实践中，靳辅先疏浚黄河下游清江浦æ至云梯关河道，使洪水得以畅流入海，接着相继堵塞高家堰及黄河各处决口。在遏制了洪水的泛滥之势后，靳辅又先后完成了改移运口于七里墩、开清口四道引河、疏浚皂河、加挑中运河等工ื程，治河取得了初步成效。
二、第一、二次南巡，察视河工，相度形势。
康熙帝在平定三藩、统一台湾以后，便视河务为要。靳辅治河虽然取得了一定成效，但是，淮、扬水灾并未明显好转，康熙帝ຓ为此殚精竭虑，日夜焦劳，他惟恐官员治河失法，遂于康熙二十三年1684๒年举南巡之典，不远万里，亲阅河工。
康熙二十三年1684๒年九月二十八日，康熙帝出京，开始了他的次南巡之旅。十月十九日，康熙帝自宿迁至桃源县，视察黄河北岸一百八十里的各处险要工程，驻众兴集。十月二十日，康熙帝幸临清口，在靳辅的陪同下，步行阅视十余里，虽然泥泞没膝，亦不辞其艰。［13］他还登上天妃闸，亲自勘察水情，见水势湍急，命改为草坝，另设七里、太平二闸，以分水势。［14］康熙帝面谕靳辅：“朕向来留心河务，每在宫中细览河防诸书及尔历年所进河图与险工决口诸地名，时加探讨。虽知险工修筑之难，未曾亲历河工ื，其河势之汹涌泛漫，堤岸之远近高下，不能了然。今详勘地势，相度形势，如肖家渡、九里岗、崔家镇……一带，皆吃紧迎溜之处，甚为危险，所筑长堤与逼水坝须时加防护。”［15］然后，康熙帝登舟过清江浦、淮安府。
其后，康熙帝ຓ幸临宝应、高邮、扬州、镇江、苏州、无锡、江宁等地。回銮途中，十一月初十日，康熙帝ຓ船到清河县，登岸阅视了王工堤、老坝口、武家墩、天妃闸和高家堰堤工ื，每到เ一处必垂询再四。他在视察运口时面谕靳辅：“当添建闸座，防黄水倒灌。”［16］
康熙帝召靳辅入行宫亲加慰谕，并亲洒宸瀚，赐靳辅《阅河堤作》［17］诗一。他对靳辅及扈从诸臣说：“朕南巡，亲睹河工夫役劳苦，闾阎贫困。念此方百姓，何日俾尽安畎亩？河工何时方得告成？偶成一诗，聊写朕怀，不在辞藻之工也。”
诗曰：
防河纡旰食，六御出深宫。
缓辔求民隐，临流叹俗穹。
何年乐稼穑，此日是疏通。
已著勋劳意，安澜早奏功！
我们从这诗可以管窥康熙帝希望根治水患的急切心情，他对靳辅寄予厚望。靳辅诚惶诚恐，将这诗勒石成碑，懔惕遵循。该碑当时立于清江闸南岸，今久佚，后楚秀园重立了这块碑。
康熙二十四年16๔85年，靳辅上疏ຕ建双金门闸，双金门闸原为ฦ泄黄而建，后改运口于扬庄，则专泄中河之水。康熙二十六年16๔87年，靳辅上疏开中运河自仲庄至宿迁，中运河成，漕运船艘得避黄河一百八十里风涛之险。
康熙二十八年1689年正月初八，康熙帝再次南巡ำ。二十五日，至清河县，康熙帝谕示河道总督王新命：“中河与黄河逼近，如黄河溃决，将混而为一，宜有预ไ防之法。”康熙帝还诏谕两ä江总督傅腊塔：“朕南巡以来，轸念民艰，勤求治理，顷至江南境上，所经宿迁诸处，民生风景较前次南巡稍加富庶，……江南省积欠约有二百二十万两，……再加江南全省积年民欠地丁钱粮、屯粮、芦课、米麦豆杂税概ฐ与蠲除……”。［18］并“著行晓示，日传三百里，遐村僻壤，咸知朕意。”［19］康熙帝ຓ即兴作《蠲江南逋赋》［20］诗一。
诗曰：
国家财赋东南重，已责蠲租志念殷。
雨泽何妨频见渥，普天愿与乐耕耘。
三月初七日，康熙帝回銮途中率随从诸臣视察高家堰一带堤岸闸坝，他对诸臣说：“堤岸颇为ฦ坚固，旧ງ堤之外更修重堤实属无益。”又谕：“先年因高家堰冲决，淮水东流，无敌黄之ใ力，黄水倒灌，湖底淤垫，海口闭塞。……高家堰既有减水坝，不可又令分流使淮河水弱。但遇大涝之ใ年，淮水盛涨，出清口不及，则堤必受伤。”［21］三月十九日返回京师，康熙ກ迅随即进行御门听政，再度征求百官的治河意见。